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高山仁:波兰新冠疫情初步评估:国内对策和国际影响
作者:高山仁 | 文章来源:欧洲研究所 | 更新时间:2020-05-13 15:50:00

作者:高山仁(博格丹·古拉尔赤克),华沙大学欧洲中心主任、教授。

译者:陈思杨,澳门新萄京www64222com研究实习员

摘要

突如其来的新冠病毒(COVID-19)疫情让欧洲和世界经历了第二次世界大战以来最黑暗的时刻。致命的病毒和疾病毫无疑问对医疗体系造成了冲击,致使各国封锁边境,而更重要的是紧随其后的经济衰退,这可能比2008年金融危机影响更大(到底会产生多大影响,还要取决于疫情的发展)。本篇的研究案例——波兰,在一开始也和其他各国一样震惊。在本篇初步评估(因为现在仍不知道新冠疫情会何时结束,又会发展到何种地步,所以暂用“初步”一词)中,笔者将阐释疫情发展趋势和特殊情况下国家政策的优缺点,并对该国可能将在国际上扮演的角色和获得的地位进行(初步)总结。

关键词:新冠肺炎病毒;疫情;健康安全;疾病防护;危机管理;经济衰退

2020年1月底,中国武汉暴发新冠病毒肺炎(COVID-19),公众和媒体一直在跟踪该国的防疫措施。即便如此,当突如其来的疫情进入波兰时,还是令人措手不及。3月4日,位于波兰西部的绿山城出现第一个确诊病例,即所谓的“零号病人”,是一位66岁的老人,刚从德国乘坐大巴返回波兰(幸运的是,他现在已病愈出院)。波兰的第一个新冠病毒死亡病例是一位3月12日确诊的56岁女性。

自此,波兰的疫情状况和疾病扩散情况都开始迅速变化,引起了公众、媒体和当局的关注。首先是波兰卫生部、国家卫生研究所负责人和波兰政府,为了应对欧洲大陆乃至全球范围内的疫情,几乎是刚刚确认了本国第一个确诊病例,就开始采取严厉的措施。这些措施很大程度上借鉴了中国和湖北省的经验,也或多或少参考了欧洲其他国家的做法。3月14日,波兰宣布进入“流行病威胁状态”(the state of epidemic danger)。3月15日起,波兰实施边境管控,禁止所有跨境旅游、中转和人员往来(汽车、火车、飞机)。3月20日,波兰总理马特乌什·莫拉维茨基(Mateusz Morawiecki)正式宣布进入“疫情紧急状态”(未说明截止日期,但不会早于4月中旬)。据总理说,这种特殊的情况意味着政府会有更多的特权,但(公众)也需要承担起更多责任。

莫拉维茨基在同一天接受有线电视新闻网(CNN)特别采访时,也向国际听众表达了同样的观点。他提到,波兰是欧盟国家中第一个采取防疫边境管控的国家,旅客需要接受新冠病毒筛查,并会被告知该国正在采取特殊政策和程序。同时,对相邻的其他欧盟成员国也重启了边境检查,申根协定规定的开放边境暂时被中止。

从那时开始,波兰就一直处于“疫情紧急状态”(state of epidemic)(这是紧急状态的一种,但不是宵禁或戒严)中。受此影响,许多机构和工作场所关闭,只有商店、公共服务和必要生产行业正常运行(如能源、电话通讯、交通等),所有公民都被告知尽量待在家中。尽管采取了前所未有的严厉措施,截至本报告撰写日期(4月3日),疫情还是发展非常迅速,隔离人数、确诊人数和死亡人数都在不断攀升。截至4月3日,波兰有2946人确诊,57人死亡,是最近2至3天里的小高峰。全球确诊病例接近100万,死亡人数接近5万。显而易见,这个数字还会继续增长,而且没有人知道何时会停止。

一、防御、遏制和对策 

意大利和西班牙的数据令人震惊,与这些欧洲国家相比,波兰的感染人数算比较少的,这部分归功于当局采取的严厉措施。病毒刚进入波兰时,总理莫拉维茨基和波兰政府就发挥了核心作用,不过最重要的还是卫生部长乌卡什·舒默夫斯基(?ukasz Szumowski)。他刚好是医学教授(主攻心脏病学和电生理学),为决策过程贡献颇多,也在媒体上不断发声,忽然之间变成了波兰最有名的政治家。也是他在媒体上向公众解释正面临的威胁、提出的必要解决方案和强制性边境封锁措施。目前,他似乎已经让公众明白了病毒的致命性(每日不断更新的数据也是一个外部因素),并给予公众在应对这种前所未有的考验时令人信服的说法和细节。

很显然,中央政府和当局机构在抗击新冠肺炎中扮演了非常重要且具有决定性作用的角色,这已经产生了重要的长期政治后果。对于公众来说,很显然,政府机构的作用正在回归。当然,在这种情况下,面对一个看不见但危险致命的敌人,国家会试图成功而高效地找到赢得这场新型战争的方法。

目前为止,波兰的防御措施主要是遏制(包括关闭边境、城市、机构等)。3月底时,波兰基本已全面封锁,只有一些城市没有完全被封锁,城市之间的往来也没有被切断。卫生部、政府和媒体都建议所有公民待在家中(即使没有被隔离,那些明确与确诊患者密切接触过的人也必须待在家中)。

波兰当局和其他国家一样,对疫情的规模和传播速度感到震惊。起初,对波兰人而言,疫情只是个发生在中国湖北省的媒体故事,以及“钻石公主”号上的个案。起初,我们只是旁观者,在很长一段时间内里都没有意识到,情况会变得如此危急,病毒的传播速度会如此之快。

最早的一项措施,是1月25日华沙的肖邦机场对来自中国的旅客启动特殊检查程序。1月31日,考虑到病毒的传播速度和疾病的严重性,从国外回来的、疑似接触过确诊患者的人被第一批送进了检测室。

政府一直告知公民注意事项和建议,如保持良好的个人卫生、勤洗手、不要用脏手摸眼鼻口、咳嗽和打喷嚏需用卫生纸遮挡,然后把卫生纸扔进垃圾桶。

直到2月底,才开始采取第一项主动措施。继波兰航空(LOT)取消了大部分往返中国的航班后,又陆续取消了往返意大利和韩国的航班,因为这几个地方也变成了疫情中心。

3月6日,波兰众议院主席伊丽莎白·威泰克(El?bieta Witek)宣布波兰采取暂停外交活动的第一项举措,取消了21项访问。同一天,卫生部宣布禁止波兰出口任何与新冠病毒肺炎相关的卫生和医疗产品。也是在那几天,尤其是出现了第一例确诊患者和第一例死亡病例后(如前文所述),开始出台第一项遏制措施——居家隔离、追踪疑似病例。根据世界卫生组织(WHO)的建议,并参考其他国家(韩国、中国、德国)的经验,这个时候需要大规模检测病毒。

当确诊人数不断增加,防疫措施不断出台时,另一个问题浮出水面:由于大规模停止生产和社会活动,急需出台特殊的法律规定。所以,波兰出台了一部新的法律(波兰语简称“specustawa”,即特别法,又称危机之盾,Anti-CrisisShield),旨在通过行政、预算、流行病学措施管控新冠病毒疫情和波兰的感染病例。

波兰的危机管理还有另外一项重要举措。波兰众议院对该法进行了两次审议(3月26-27日夜间一次,3月31日一次)。第二次投票时,众议院否决了参议院提出的一些修改方案。反对派在修改方案中试图删掉一些有关政治(选举)的防疫措施,这些措施原是由执政党法律与公正党(PiS)提出的。波兰总统安杰伊·杜达(Andrzej Duda)随后很快签字同意第二个版本的方案,让“特别法”可以按照政府计划,4月1日起生效。

方案中最重要的一部分是大规模的财政计划(2200亿兹罗提)。大家都清楚,新冠疫情很快就会带来经济危机,甚至是经济衰退。因此,保护工作场所、恢复生产、回归正常生活是接下来的重要挑战。这些需要的不仅仅是协调方案,更需要充足的资金保障——就是上述的特殊刺激计划(有一个未知的问题:这些钱是否够用,还需看未来疫情的发展)。

然而,社会和议会都强烈批评这项措施,反对派媒体更是称其为“爆炸中的一柄雨伞”,认为这个方案对可预期的经济放缓,甚至是经济衰退毫无用处。此外,波兰商业界也对该方案持谨慎态度,他们认为这只能充当危机下的一个医疗包,期待能有更多扶持生产的措施(危机之盾2.0版)。

除此之外,引起争议的不仅仅是经济议题,还有政治议题,因为还有一项重要的政治事件需要讨论,即原定5月10日举行的波兰总统选举(5月10日是第一轮选举,两周后举行第二轮)。执政党法律与公正党和其领导人雅罗斯瓦夫·卡钦斯基(Jaros?aw Kaczyński)坚持,根据宪法规定,选举应该如期举行。

反对派各党虽然持有不同的意识形态和政治理念,力量也并不集中,但力量也不可小觑。他们强烈反对如期举行选举,希望可以投票推行“特别法”并进入国家紧急状态(state of emergency)(而不是现在的疫情紧急状态)。这种政治冲突的主要原因显而易见,如果采取控制疫情的特殊政策,可以阻止选举如期举行。现任波兰总统杜达,在本次危机中表现亮眼,几乎天天都在媒体中出现。根据目前的民调结果显示,杜达很有可能在第一轮选举中就胜出,这是疫情暴发之前不太可能出现的情况。

尽管波兰已经延期了所有国际活动,包括奥运会和欧洲杯,但政治方面的变数还是比较大的,目前还不明朗。国内的政治冲突会如何发展,还有待观察。值得一提的是,波兰在欧洲法院的代表、法律教授马莱克·撒夫扬(Marek Safjan)公开表示,如果5月就要得出选举结果可能会“破坏法律”。从这个角度来说,新冠疫情对波兰造成的影响不仅是医学上的,更是政治上的,这甚至比经济上的影响来的还要早。目前,要评判或预估这些争执的结果还太早,留给我们的问题都还有待观察。同样,现在要评判疫情对区域和全球的影响也还为时过早。

虽然对执政党(和卡钦斯基本人)决策的反对意见很多,但最终还是对特别法做出了一些争议性的修改,尤其是对选举法的修正,比如被隔离的人和60岁以上的老人可以在选举截止日前通过信函的方式参与投票。在4月1日实施“危机之盾”当天,政府还推行了一系列面向公众的措施,包括延迟缴纳增值税、进一步限制公众生活和日常出行。根据该要求,只有两个人可以并行;商店里只允许有少量、固定的人数;65岁以上的老人只允许在上午10-12点前往商店;关闭所有宾馆、理发店、美容院、公园和海滩(无限期)。

尽管采取了非常规措施,而且执政联盟内部(两个支持法律与公正党的小一些的党派)也有一些争议,但执政党和其领导人似乎还是计划在5月10日如期举行选举,不管会花费多少钱。最近,又出现了一项新的提议:所有选举过程可以线上或信函形式完成,很多专家公开批评这是“违宪”的措施。更何况,根据波兰宪法,在选举日前6个月内禁止修改选举法。在撰写本报告时,该事件是国内政治(和法律)的热点问题,尚无最终定论。(本文英文版写于2020年4月3日。-编者注)

二、缺点、弱势和优势 

疫情让人措手不及。本国的一些弱势很快就显现出来,尤其是医疗体系,比如医院病房不够(主要指重症监护室ICU)、床位不足、医疗资源短缺(特别是传染病科室)。医疗系统几乎瞬间就感受到了压力。社会和决策者都意识到了医疗系统在面对这场突如其来的疫情时是多么脆弱,口罩、防护服、呼吸机、护目镜、面罩等等准备是多么不充足。当然,和其他地方一样,波兰也没有疫苗。没有疫苗,就没有真正的治愈。从始至终,公共安全就是焦点问题。

政府从3月10-12日起,开始实施封锁类的控制措施,包括关闭学校、大学停课、取消聚集活动。3月25日,政府强化相关政策,要求非家庭聚会至多2人、宗教活动不得超过6人、禁止不必要的旅行。这些政策对于中央和地方政府来说是一种压力,在执行过程中,公民的团结似乎比政府的效率更重要。然而,并非所有地方的控制措施都能有效实施。很快就遇到了瓶颈,比如工作环境不消毒、医疗体系缺少专业护理人员、没有针对两周必要隔离的详细规定。宗教集会也引起了社会争议,还有一些误导舆论的虚假消息难以彻底清除。总而言之,大家都没有做好应对这类危机的准备。

幸运的是,波兰没有像英国采取“群体免疫”一样放任自流,而是出台了严厉的措施,与这个看不见的致命敌人战斗。这对一个老龄化程度很高的国家来说尤为重要。数据显示,感染者和死亡者多为65岁以上老人。从始至终,如何关照老人就是一个重要的话题,然而答案是多种多样的。

3月15日,政府宣布停飞所有国际航班后,波兰航空LOT立刻实施了“回家”计划,很有成效。第二天,波航就执飞了第一班从伦敦返波兰的特别航班,群众对此都很感兴趣,很多人也感到很惊讶。这种做法很快就普及开来,不仅仅是从欧洲和美国,波航还执飞了从秘鲁、墨西哥、澳大利亚和新加坡归来的航班。最初,有大约1.8万波兰公民被困在国外,强烈希望返波,后来人数不断增加。3月26日,大约3.5万波兰人返回了祖国,还有1.5万人在等待返乡。这项措施被大家不断称赞。

在这种情况下,波兰开始到处寻找新的医疗设备供应,首先是在欧盟和欧盟成员国中,然后,3月24日杜达总统就和中国国家主席习近平通了重要电话。杜达赞赏中方采取及时果断有力措施,有效遏制住疫情蔓延。他还表达了现在波兰面临的挑战和对医疗物资的迫切需求。谈话颇有成效,为了回应波兰在武汉疫情暴发时的积极反馈,中国的第一批医疗物资于3天后,也就是3月27日抵达波兰。这些医疗物资有些是波兰购买的,有些是中国方面赠送的。

三、欧盟与国际组织 

2020年2月28日,欧盟进行采购新冠疫情相关医疗物资招标程序,有20个成员国参与,波兰未参加。3月6日,波兰申请参加3月17日举行的购买招标,希望购买手套、护目镜、面罩和防护服。欧盟表示,符合报价要求就可以参与招标。

欧盟于2月26日举办了一场网络峰会,但遗憾的是,会上没有就成员国财政补助达成一致意见,欧元区国家被要求在两周内提交合适的解决方案。专家认为,应该使用创新金融工具来对抗病毒危机。目前来说,最有可能使用的合适工具是欧洲稳定性机制(ESM),这是2012年为欧元区设立的救助基金,可以提供7000亿欧元的贷款。但是,第一个问题,并非所有欧盟成员国都是欧元区国家,比如波兰。他们又该怎么办呢?

第二个问题,是时效。有报道称,意大利总理朱塞佩·孔特(Giuseppe Conte)3月中旬就提出需要额外的5000亿欧元(5390亿美元)资助。他说,在每个成员国都能对资源充分负责的情况下,欧洲稳定性机制应该对所有成员国开放,帮助他们共同抗击新冠肺炎疫情。在3月26日的峰会上,他对荷兰和德国提出的新冠债券表示强烈的反对和愤怒。孔特对其他国领导人说,“我们应该用创新的金融工具去对抗疫情”。据一些报道称,孔特给布鲁塞尔的官员下了最后通牒,让他们10天之内反馈一个合适的解决方案。

意大利和西班牙这两个疫情最严重的国家,是创新金融方案的主要推动者。然而,却在特殊时期遭到了德国和荷兰的抵制,这是一件很遗憾的事情,而且可能会导致欧盟内部的分裂。还是比利时前任首相、欧洲议会自由民主党党团主席居伊·伏思达(Guy Verhofstadt)说出了正确的观点,他说,只有欧盟团结,才能避免经济灾难。目前,“数百万欧洲人的工作和生活都受到了威胁”。

最终,为了回应越来越大的反对和批评声音,欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德莱恩(Ursula von der Leyen)于4月1日向意大利做了自我批评式的道歉,并承诺会对疫情提供更多帮助。正如她所写到的,“必须承认,在疫情刚开始时,面对欧洲的共同的需求,很多人都只顾着自己国家的问题了”。也因此,欧盟机构一定会为受新冠疫情影响最严重的国家提供更多财政支持。

就波兰而言,欧盟在这方面也很重要:欧盟之前承诺给波兰提供74亿欧元的财政补贴,这些补贴会从2014-2020年凝聚力政策规定的波兰部分支出。最近,如一些专家所言,这个金额提升至500亿欧元。这部分钱原本不是用作抗击新冠疫情的,但是目前预算中只有这项是未使用的,所以4月初时情况就发生了转变。与其他欧盟成员国一样,波兰也希望可以从欧盟得到更多的财政补贴。

另一个重要的方面——北约对新冠疫情的反应。作为一个军事联盟,北约有很多防御和威慑方面的规则。在疫情暴发的前几周,北约明显缺乏对疫情危机管理的响应,这让波兰专家沃西切·洛伦兹(Wojciech Lorenz)(显然不止他一人)得出这样一个结论,对疫情危机缺乏有效的响应,会导致其公共支持度降低、重要性削弱,最终会导致其他国家弱化联合演习或任务。

最终,北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)于3月31日宣布,将会于4月4日召开一次特别的部长级会议,承诺北约会与看不见的敌人进行斗争。在这个充满挑战的时刻,他也希望可以多些团结和理解,他说,“我们同在危机之中,只有共同解决问题,才会更有成效”。我们可以预计,北约跟着欧盟的脚步,在对抗新冠疫情的战役中扮演一个积极的参与者。

令许多人惊讶的是,在欧盟和中东欧地区的疫情危机中,中国也扮演了非常积极的角色。在一系列的工作论文中,中国社会科学院的马骏驰收集并整理了中国和欧洲大使对新冠病毒疫情的反应。从收集到的言论和媒体的宣传来看,中国在本次危机管理中扮演了极其重要且积极的角色,不仅提供了很多医疗物资(试剂盒、手套、呼吸机、口罩等),还提供官方救助和防病毒材料,虽然欧洲对此颇有异议。中国这些积极的活动引发了布鲁塞尔和其他欧盟成员国的公开讨论,其中有一个话题:中国是否通过新冠疫情在欧盟取得了舆论的胜利?

根据历史学家的说法,波兰是欧洲的心脏,因为波兰位于德国和俄罗斯之间(是国家和其历史命运的一种历史说法),处于中心地带。这些赋予了波兰特殊的意义。从这个角度看,美国和中国大使在华沙隔空进行“信件对话”,并把波兰的一个重要媒体作为主战场的行为,也就不难理解了。

3月23日,美国驻波兰大使乔治特·莫斯巴赫(Georgette Mosbacher)发布了一篇波兰语的公开信,美国大使馆官网是查不到的。在信中,她把新冠疫情的责任都推给了中国,并要求中国在应对病毒传播时,保持信息公开和言论自由。她还指责中国政府延误了疫情的通报,还隐瞒了一些信息。

第二天,中国驻波兰大使刘光源就在同一网站回应,“美国才是传播政治病毒的人”。他否认了美国的所有质控,并写到,这种散播“政治病毒”的做法比病毒本身更可怕,不仅对其国内抗击疫情无益,对维护全球公共卫生安全也极其有害。他认为,美国正通过像在华沙写这种信函的方式污蔑中国,实际是在转移公众注意力,企图掩盖美国当局的反应不力。

这种“信件对话”让波兰社会更明白疫情的重要性,它带来的影响不仅在某地、某州,甚至是全球。两个主要经济体在波兰境内发生冲突。幸运的是,冲突虽然引起了讨论,但没有引发什么后续影响。

不同于其他的欧盟成员国,比如西班牙和意大利,中国的医疗物资和援助没有引起波兰社会的辩论和讨论。波兰非常积极地对待这些紧急物资,这些援助没有被贴上“外交面具”的标签。

不是只有波兰接受了中国的援助,欧盟和“17+1合作”国家中还有很多国家也接受了。最著名的例子就是塞尔维亚,总理亚历山大·武契奇(Aleksandar Vucic)把中国领导人习近平比作“兄弟和朋友”,匈牙利和捷克也是如此。很多评论都批评欧盟的反应滞后,维谢格拉德集团成员国也缺少共同响应措施。确实,欧洲现在缺少的似乎就是团结和互助,这与中国形成了鲜明的对比。

对于波兰而言,经济领域的合作伙伴十分重要:德国(美国是安全领域),因为波兰与德国一个国家的贸易量就占总量的30%(英国脱欧前,与欧盟的贸易量占总量的80%)。然而,波德边境也关闭了,正在实施安全管制,如果穿越边境就意味着:两周隔离。至于要关闭多久,没有人知道。也没人知道新冠疫情给经济带来的损失几何。

唯一可以知道的是,中美在地缘政治上的竞争或冲突已经开始(之前是贸易战,随着新冠疫情暴发,变成了信息、舆论和话语战)。德国总理安吉拉·默克尔(Angela Merkel)正在尝试与中国和习近平加深合作。美国的一些专家也认为,现在显而易见的,在经济方面,由于新冠病毒带来的动荡,德国非常有可能与中国保持密切往来。波兰作为“一带一路”倡议路线上的重要国家,应该在这种贸易网络重建的时候,时刻关注国际局势变动。如果德国不愿再与中国对抗,那么波兰也应该认真考虑这个问题。

四、初步结论 

新冠疫情不仅是国际市场上的黑天鹅事件,更是国际舞台上的障碍线。疫情带来的影响(不仅仅是经济方面)肯定会比2008年经融危机的更大。这或许与1991年苏联解体,甚至二战之后的战争一样重要,因为这将产生新的国际秩序。

也许会产生一个多极格局,那么这就有一个问题:除了中国和美国,还有多少新的权力中心?从波兰的角度来看,另一个问题也至关重要:欧洲、欧盟或德国(在英国脱欧后,需要画一个问号)是否算其中之一?为了避免出现最坏的情况,欧洲必须要从过去的错误中吸取经验,迅速、果断地应对,还要有团结意识。疫情初期,欧盟的反应迟缓,现在想来,其结果很可能是非常可怕的。就像2015年我在华沙出版的一本书的题目一样:《国际舞台上的欧盟:团结还是散伙?》

现在是时候思考自己在国际环境中的定位了。在这方面,波兰的中国专家乌卡什·萨莱克(?ukasz Sarek)的评论很值得注意,他最近在研究新冠疫情后我们同中国的关系,并提出以下几个问题:

--价值链断裂

--供给延迟

--出口减少(所有国家)

--破产的可能性(所有地方)

换句话说,我们现在亟待解决的问题,都与双边关系相关。

从欧洲疫情的前两个月和全球(包括中国)疫情的前三个月来看,可以得出一个重要结论:再国有化被破坏,小规模竞争已出现。哪怕是在欧盟和北约内部,我们看到的也基本都是利益之争和权力游戏(最近有一些抬头的趋势),而不是有建设性的合作。

同时,国家、权力和角色重新出现在我们的议题中(就像2008年之后),这可能会导致像匈牙利一样的解决方式,自由秩序和民主都将受到威胁。或者,像西半球一样,需要重新去定义国家在政治、经济和社会体系中的作用。

一方面,国家的作用表现在新话语体系上。另一方面,一个不太新的议题——全球秩序。在新冠疫情暴发以前,贸易战(中美贸易战,但美国与欧盟或德国也有一些纠纷)就已经开始了,新冠疫情带来了竞争的另一方面:媒体竞争和新型战争——舆论和话语,就像上文所说中美大使在华沙的信件交锋(仅限“国内”,因为双方都只在波兰发表)。更要记得,疫情带来了经济衰退和舆论战后,还会有两只黑天鹅会爆发:气候变化和环境污染。是时候用另一种方式来思考了。

新冠疫情肯定会在很大程度上重新定义我们的生活、机构、机制、解决方案、未来发展。要评价最终会带来什么结果,现在还为时尚早,因为这场与致命病毒的争斗还没有结束。这也是为什么,本篇研究和其他许多文章一样,只是得出了一个初步结论。我们现在仍然还处于一个摸索的状态,没有人会知道合适的解决方案。虽然合适的方案很必要,但现在显然都没有准备好。

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