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德国《国家工业战略2030》及其启示
作者:郑春荣 | 文章来源:http://www.rmlt.com.cn | 更新时间:2019-12-13 11:49:00

 

  来源: 《人民论坛·学术前沿》2019年7月下
  

【摘要】德国日前出台的《国家工业战略2030》讨论文件提出了实施干预性产业政策的建议,围绕这份文件,德国各界展开了热烈讨论,其核心涉及德国国家(政府)在发展未来技术领域究竟应扮演怎样的角色。这份文件对于我国深化处理好政府和市场关系的思考、优化产业政策等方面都有一定的启示意义。

  【关键词】德国 国家工业战略2030 社会市场经济 产业政策

  【中图分类号】D81 【文献标识码】A

  【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.109

  2019年2月,德国联邦经济与能源部发布了《国家工业战略2030》,正如此文件的副标题所提示的,它旨在为德国及欧洲的产业政策制定战略性指导方针。[1]这份文件的目标在于,在日益加剧的全球竞争以及数字化迅速演进的背景下,捍卫或重新赢回德国工业的竞争力。围绕这份文件,德国各界展开了热烈讨论,其核心涉及德国国家(政府)在发展面向未来技术领域究竟应扮演怎样的角色。

  《国家工业战略2030》:背景、内容及目标 

  战略出台的背景。在战略文件前言中,德国联邦经济与能源部部长彼得·阿尔特迈尔(Peter Altmaier)指出,战略出台的背景主要是市场处在迅速而又深刻的变革过程中,这具体包括日益加剧的全球化进程、大幅加速的创新过程以及世界上其他国家所推行的扩张型或保护型经济政策,当前最核心的问题在于,如何在上述条件下持久维护与提升德国的富裕水平。

  战略文件正文花了很大篇幅说明德国工业所面临的挑战,归纳起来有以下几点:(1)德国在技术和质量上的领先优势在逐渐丧失,新兴市场国家通过开发专门技术的全面方案、组建合资公司以及在欧洲实施企业并购等手段,迅速赶超德国企业,由此使德国企业承受越来越大的竞争压力。历史上,德国就曾经丢失过一些曾经领先的领域,如今,对于德国区位的未来发展具有重要意义的汽车工业也面临同样的风险;(2)在平台经济的互联网企业、人工智能技术实际应用的商业化、新生物技术等未来技术领域,德国发展滞后,迄今幸运的是,传统工业例如汽车工业优势的扩大弥补了德国在新兴技术上的不足,但是,长此以往,并不能保证德国的竞争地位,因为传统工业也日益受到数字化进程的影响;(3)德国及欧洲之所以急需一项产业政策战略,也是因为德国及欧洲的主要竞争对手已经先知先觉,实施国家战略,文件具体列举了美国、日本和中国提出的振兴工业的战略及其重点促进和发展的未来技术领域。针对中国,文件特别提到《中国制造2025》战略及其大力推动突破发展的十大重点领域,以及“一带一路”倡议,并提出警告,中国正在出现世界级企业,这些企业在未来几年会在技术上垄断各个完整的工业领域,由此,良好运作的国际竞争也不再可能。为此,德国需要应对这种占领乃至垄断新市场的快速扩张战略。

  在德国,对于旨在为所有企业创建框架条件的产业政策,存在着较广泛共识,而对于是否应实施干预性产业政策一直有争议。阿尔特迈尔上述提到的德国工业所面临的挑战,都是在为其后文提出的干预性产业政策做铺垫。之所以干预性产业政策在实际政治中时常扮演重要角色而且当下受到热议,一般有三方面的原因可以加以解释,战略文件提到的出台背景也可以归入这三方面的原因之中:一是政治经济学激励,这是指政治决策者有直接干预产业结构的冲动,尤其是在出现不利发展状况时,它可以通过促进特定行业或拯救单个企业,来描绘一幅清晰的目标图景,从而为自己赢得选民支持。战略文件也以德国传统优势产业和新兴技术产业领域的竞争优势的丧失作为干预的理由;二是本国国民经济与世界经济视角之间的趋异,这是指世界经济视角审视下,有着特定成本结构和技能要求的某个工业生产领域外移到国外会更为高效,但是,从本国经济视角看,这伴随着价值创造、就业与收入的损失,由此受到负面评价,并成为实施干预性产业政策的理由。欧洲空中客车公司被认为是欧盟层面干预性产业政策的成功范例,阿尔特迈尔在战略文件中也对此赞赏有加;三是当下显著的结构变迁现象,这些不是传统的渐进性结构变迁,而是动态的、颠覆性的结构变迁,首先可以提到的是气候保护带来的影响,面对其他竞争区位的气候保护水平以及由此规制的附加成本低,国家就有了进行有组织投资的理由,例如战略文件所提出的,为汽车工业投资生产电池;其次是来自中国、美国等经济体的挑战,尤其是鉴于2016年以来中国投资并购在德国的井喷式增长,德国政界在炒作新版“中国威胁论”,认为中国的投资并购行为是得到国家战略支持的行为,并以此作为其收紧海外投资并购条例的依据。阿尔特迈尔在战略文件中也以来自中国日益加强的产业竞争作为德国采取行动的依据;最后是数字化,在“工业4.0”框架下讨论的数字化进程给工业的价值创造链带来显著影响,来自美国和中国的互联网企业对德国成功的传统工业企业的地位提出挑战,数字化方面的迎头赶上需要技术设施、跨企业的专门知识和适宜的规制环境,而这是单个企业无法承担的,需要国家对数字化进程加以建构。[2]

  战略的目标与内容。战略文件的核心是为在德国加强国家对产业结构的干预提供合法性。为此,阿尔特迈尔强调,在德国社会市场经济演进过程中,一直有过国家对经济的产业政策干预,包括1969年欧洲空中客车公司的建立,其后对单个企业的“拯救尝试”(如Salzgitter、Holzmann、Opel、Quelle),一直到光伏企业的落户以及半导体与微芯片的生产。但是,他也承认,国家的干预也有不成功的,因为这些干预过于短视,或者只聚焦点状效应,而未履行战略性功能。为此,他强调此番提出的是完全不同的做法,即明确定义,“在哪些情况下国家干预作为特例是合理、甚至是必要的,以避免给本国国民经济与整体国家的福祉带来不利”。具体而言,一国企业的单项决定的总合不足以均衡或阻止全球力量和富裕转移所带来的影响时,国家就要采取激励型、促进型和保护型产业政策,这是指加强对创新技术的促进,以及对战略重要性领域进行保护。

  战略文件具体列出了五大目标:一是在国家、欧洲以及全球层面在所有重要的领域确保或重新赢回经济与技术方面的能力、竞争力与工业领先地位;二是长期保障和提高德国国民经济整体的绩效能力,并由此保障德国公民的工作岗位与财富;三是提高工业在国内生产总值的比例,具体目标是到2030年德国国内工业产值占国内生产总值的占比从现在的23%提高到25%,在欧盟占比则提高到20%;四是明确在所有其他市场经济选项对于实现前述目标不充分的情况下,国家干预作为例外、临时手段以及在特别重要情形下是可以考虑的;五是德国与欧盟坚决抵制其他国家对市场经济过程的肆意干预,并坚定维护自身的经济利益,由此为全球社会市场经济的发展做出贡献。总结起来,这五点传递的是“一个目标”和“一个手段”:目标是提高德国以及欧盟的工业占比,增强工业领先地位;手段则是必要而又适当的国家干预。

  战略文件指出了德国基于领先地位的9大关键工业领域,包括:钢铁铜铝工业、化工工业、机械与装备制造业、汽车及零部件制造、光学与医学仪器制造、绿色环保科技部门、国防工业、航空航天工业以及增材制造(3D打印)。除此之外,战略文件还特别提到“基础创新”和“创新速度”是“游戏规则改变者”(game-changer),并警告德国不能在未来技术领域,从“规则制定者”(rule-maker)沦落为“规则接受者”(rule-taker)。在此,文件认为,最重要的基础创新领域是数字化以及人工智能的应用,具体包括平台经济、自主驾驶和医学诊断,除此之外,文件还提及了其他的“改变游戏规则”的未来技术,包括“工业4.0”技术(机器与互联网之间的联网)、纳米与生物技术、新材料、轻结构技术以及量子计算机的研发。

  在分析了德国工业的优势和面临的挑战基础上,战略文件推导出了德国国家产业政策的参照要点。除了增强“关键领域”以及在“基础创新”领域迎头赶上外,文件还要求维护完整的价值链,以及增强工业中小企业,即所谓的“隐形冠军”(hidden champions)。文件特别强调的是,要组建德国和欧洲的龙头企业,以应对来自美国和中国等大公司的竞争。战略文件特意列举了一些企业,它们的持久成功对于德国经济利益至关重要,包括西门子、大型汽车制造商、巴斯夫、蒂森-克虏伯、德意志银行。文件得出的结论是,之所以德国和欧洲缺乏这样的大企业,是由于现有的德国与欧洲的竞争法律以德国国内或欧洲的市场、而非全球市场为参照对象,为此要对德国及欧洲的竞争法律进行审查,必要时进行修订。

  文件虽然指出政府出手禁止外资并购德国企业,只有出于抵御国家安全威胁以及保护关键基础设施的目的,才是必要的,而涉及技术和创新领先地位的并购则主要是德国企业自身的事务,但是,在“非常重要的情形下”,国家(政府)可以在有限期限内自行收购企业股份,以阻止外资并购,为此可以考虑在德国的国家政策性银行“复兴信贷银行”建立一个“国家参股基金”。如果外国投资者对德国的某些高科技企业感兴趣,可以暂时由该基金出资参股,避免企业被收购。但是,这只应在避免德国关键技术流失的“特例”里采用。至于什么是“非常重要情形”的“特例”,文件并未明确,但举例表示,对于价值链特别重要的环节(如电池生产)以及平台经济、人工智能和自主驾驶等,国家的扶持乃至参资是符合“新的国民经济上的比例适当原则”的。

  战略文件还特别强调竞争条件的可比较性。为此,如果德国出于总体的政治考虑对市场框架条件的干预带来了不利于全球竞争的影响,例如能源转向政策带来的电价和能源价格的上涨,国家应该可以采取补偿措施,这不应被视为补贴。另外,鉴于某些其他国家未实施对等的竞争条件,而使德国及欧洲企业利益受损,因此,战略文件要求更积极地应对其他国家所引发的竞争扭曲,包括允许在创新领域进行有期限的补贴,加强对来自其他国家的倾销和对市场主导地位的滥用的应对,并使欧盟内的企业合并变得更为容易。为使以上措施成为可能,需要审查以及必要时修订德国及欧洲的补贴与竞争法规定。

  战略文件最后指出,欧盟也需要一项工业战略,它必须基于欧盟内最重要工业国家的战略,换言之,战略文件在谋求将德国的工业战略及其所包含的秩序政策原则“上传”至欧盟层面。为此,文件建议,设立一个“工业部长理事会”,负责就欧盟内经济政策的方方面面进行讨论和决策。

  总之,战略文件首次提出了相互关联的、以基本考量为导向的国家和欧洲的工业战略,总体上呈现出“德国优先”的导向,其核心是保持或赢回德国工业的竞争力。文件提出的政策建议包含对内与对外两个维度。对内方面,核心是“强”,即增强德国在关键领域和新兴技术领域的竞争力,具体手段是修改德国及欧洲的补贴法和竞争法,以便使国家对企业的补贴、扶持和拯救是合法可操作的。值得注意的是,阿尔特迈尔也想要确保,竞争力不至于过多地承受环境保护与社会保护的负担。虽然他欢迎环保的发展趋势,如德国继2022年前退出核电、作出在2038年前退出煤电的决定,但也必须为企业将额外成本降至最低,以保持竞争力;对外方面,核心是“护”,使得德国的高科技企业不至于轻易被外资并购,在推出战略文件时,阿尔特迈尔专门列举了德国机器人制造商库卡被中国美的集团收购的案例。事实上,德国分别于2017年8月和2018年12月两次修订《对外经济条例》,收紧对外资并购的审查、扩大审查的范围以及降低进行外资并购审查的起始门槛。至于战略文件中提及的“国家参股基金”,德国也已有类似实践:为了阻止中国国家电网收购德国50赫兹公司的20%股份的计划,德国政府让比利时大股东以优先权购买小股东拟出售的20%股权,然后让它以同样价格再转售给属于德国政府的德国复兴信贷银行。此外,在欧盟层面,德国联合法国、意大利促使欧盟通过对应的外商投资审查框架。

  战略文件不仅针对德国的国家产业政策,而是也着眼于促使欧盟采取类似的产业政策,来落实战略文件所谋求的“强”和“护”两个维度。就欧洲产业政策而言,在德国和法国的推动下,近年来已经在加强产业政策的协调。例如,从2013年起多国工业部长在“工业之友”(Friends of Industry)框架里就如何确保和提高工业竞争力的看法和举措进行定期沟通[3]。2018年12月,德国联邦经济部部长阿尔特迈尔与法国经济部部长布鲁诺·勒梅尔(Bruno Le Maire)在一份共同的新闻声明中宣示了共同的产业政策考虑,并在“工业之友”框架里与其他国家发布了一份相应的联合声明[4]。在此基础上,2019年2月19日,两国经济部长达成了一份共同的“产业政策宣言”,在这份德法共同宣言中,再次向今年5月欧洲议会选举后有待成立的新一届欧盟委员会提出了在欧盟层面制定一部面向2030年远景的工业战略文件的要求,宣言为增强欧洲工业提出了具体行动建议,包括有意识地促进关键创新、在竞争法等领域创建适当的框架条件以及必要时保护欧洲的关键工业的措施。除了微电子,双方还就建立电池生产的欧洲联营企业达成了一致。这份宣言认为欧洲工业战略应基于三根支柱:(1)大规模投资于创新,包括设立一项欧洲技术扶持基金、在欧洲创新理事会(European Innovation Council, EIC)框架里[5]加强欧盟对开发“颠覆性创新”(disruptive innovation)技术的承诺以及力争成为人工智能领域世界领导者、确保欧洲产生突破性技术和前沿技术的能力,以及确保金融市场支持工业领域的创新活动;(2)调整欧盟的规制框架,重点是对现有竞争法进行修订,具体包括现有合并规定的更新,以及国家行为体临时在特定时间点在特定领域介入经济活动的可能性。日前,德国西门子和法国阿尔斯通列车业务的合并案被欧盟委员会以反垄断、会损害欧洲的竞争为由加以否决,也使德法两国增强了修订欧洲竞争法的努力;(3)采取有效的保护措施,这方面德法两国除了要求充分落实欧盟在2019年3月达成的外商投资审查框架,还要求在与第三国的公共采购中设定对等机制,等等。[6]

  《国家工业战略2030》引发的相关讨论 

  《国家工业战略2030》在德国各界引发了热烈讨论。德国总理默克尔总体上支持阿尔特迈尔的主张。她在2019年2月与法国总统马克龙共同举行的新闻发布会上,表态支持德法两国谋求建立欧洲电池生产基地的倡议,并表示,在全球竞争背景下,欧洲需要“全球玩家”,为此,欧洲层面在竞争法等领域存在非常显著的行动需求。但是,默克尔、阿尔特迈尔所在的基民盟内部也有不同声音,例如,德国联邦议院外事委员会主席诺伯特·洛特根(Norbert R?ttgen,基民盟)反对《国家工业战略2030》,认为它背离了基民盟经济政策上经过考验表明成功的“商标内核”,即市场与竞争。事实上,阿尔特迈尔在战略文件中的表态与他刚出任联邦经济部长时的政策宣示也完全不同:2018年3月就职时,阿尔特迈尔在联邦议院发表就职演说,表示要“复兴”社会市场经济,使之成为“德国制造的出口品”,包括出口到新兴国家,但他当时强调的是框架条件的可靠性,重点在于市场经济,以及对中小企业的促进。[7]德国的左翼政党、包括联合执政伙伴社民党对于制定工业战略和加强国家干预持乐见态度。让“国家回归”,这历来是左翼政党对数字化等挑战的回应,[8]例如社民党不久前提出了“社会国家2025”的计划。而与基民盟同为右翼的自民党则对战略持严厉批评态度,认为战略告别了德国的社会市场经济,甚至是“迈向计划经济的危险歧途”。

  德国经济界协会如德国工业联合会(BDI)、德国工商大会(DIHK)等对于德国政府在全球不确定性和数字化等挑战加剧背景下加强对于德国工业区位的关注表示欢迎,认为有关战略的讨论正当其时,但是,对于政府要有选择地对产业结构进行干预,经济界表现出强烈的怀疑态度,例如,德国工业联合会主席迪特·坎普(Dieter Kempf)表示,“国家的职责在于从侧面进行陪护、确定正确的导板”,但是,“投资的决定应由经济界自行做出”;德国工商大会主席史伟哲(Eric Schweitzer)也对国家(政府)越来越多地自视为扮演着企业家和投资掌舵者的角色持怀疑态度,他根据历史经验,并不认同政界会比企业更好地了解未来的市场、行业和技术是什么,为此,他要求政府将精力集中在构建更好的区位因素上。[9]与此相反,与左翼政党立场相同,德国工会支持国家积极作为,促进可持续的结构政策、能源政策和产业政策,而不是把必要的构建权完全留给市场力量。[10]

  德国学术界总体对战略文件所包含的干预性产业政策进行了严厉批判,指责阿尔特迈尔在依靠计划经济元素运行国民经济。德国经济界“五贤人”[11]中的四位——维兰德(Volker Wieland)、施纳贝尔(Isabell Schnabel)、施密特(Christoph M. Schmidt)和菲尔德(Lars P. Feld)——在德国《世界报》撰文,批评阿尔特迈尔的产业政策是错误的战略转向,认为德国政府应放弃推行国家主导型产业政策,原因是,政府几乎不可能对未来技术发展状况和需求变化有可靠的知识和准确的认识,因此,无法自行确证哪些是面向未来的技术、企业或产业,而是应依赖于国民经济中各个行为体分散的知识和个体的行动。[12]但是,德国学术界也有学者对阿尔特迈尔的(部分)建议表现出理解,例如,科隆德国经济研究所所长米夏埃尔·许特(Michael Hüther)表示,单纯从市场经济理论出发,他是反对建立国家龙头企业的,但是,面对来自像中国“国家主导型市场经济”的挑战,情况则有所不同,关键是扶持的的确是对一国的经济基础设施根本性的东西;[13]还有学者认为,阿尔特迈尔主张国家推行积极的产业政策的角色鉴于日益严峻的全球竞争是可以理解的,但不是没有风险的,具体而言,阿尔特迈尔要求审核欧洲与德国的竞争法的要求是有意义的和必要的,但是,给予特定的大集团公司存续保障,或者让国家在特例情况下参股企业,这都违背了秩序政策原则。[14]

  总体上,德国各界对于产业政策究竟是无效的国家干预还是面向未来的选项,有着不同的看法[15],但是,总体上对于国家干预的增强持高度警惕的态度。阿尔特迈尔为了论证自己的建议是与社会市场经济的宗旨相一致的,他在战略文件前言中花了较大篇幅,援引“社会市场经济之父”路德维希·艾哈德(Ludwig Erhard)的主张。但是,这一逻辑自洽的证明并未得到学者们的认同,例如,路德维希·艾哈德基金会的一位学者撰文称,虽然阿尔特迈尔把自己展现为市场经济以及艾哈德的追随者,但事实上,“从没有任何一位经济部长如此明目张胆地背离社会市场经济的理念”。[16]

  面对来自方方面面的批评,阿尔特迈尔的立场有所回缩,他反驳说,建立德国或欧洲龙头企业的倡议必须来自企业,而不是国家。他也驳回了有关他视国家为更好的企业主的指责:“国家只能推动,给予启动资助。投资必须来自私营经济界”,但德国必须如此设计框架条件,“以便我们能动员更多的私人资本”。[17]

  正如阿尔特迈尔所言,这份战略文件是一份讨论文件,接下来,他将与德国国民经济的各个行为体就国家工业战略展开讨论,在此基础上,形成联邦政府的最终文件。鉴于德国国内对于国家干预的保留态度,预计阿尔特迈尔无法在最终文件中彻底贯彻自己的国家干预主张,但是,德国未来在某种程度推行积极的产业政策,这是大概率的事情,而且,德国也会继续谋求将自己本国层面的工业战略,“上传”到欧盟层面,以便在欧盟层面整合力量,以应对全球挑战。

  《国家工业战略2030》对我国的启示 

  首先,《国家工业战略2030》在很大程度上是为了应对来自中国的挑战而推出的,在德国国内,有观点认为《国家工业战略2030》是在效法中国的“政府对经济的干预做法”。但是,战略文件中对我国的经济体制存在明显误读,例如文件反复使用的是“国家主导型经济体制”或“国家主导型产业政策”的概念,但事实上,我国社会主义市场经济体制坚持使市场在资源配置中起决定性作用,与此同时,强调市场作用和政府作用是相辅相成、相互促进、互为补充的。德国的社会市场经济本身是一条介于计划经济和自由市场经济之间的中间道路,但是,正如围绕《国家工业战略2030》讨论所显现出来的,各行为体很容易从自身所代表的当事人立场走向极端,而无法处理好市场作用和政府作用之间的关系。在我国,在过去的五年多时间里,围绕处理好政府和市场关系这一核心问题,我国经济体制改革全方位推进,重点领域和关键环节改革不断取得突破,但是,对于政府和市场之间关系的探索仍需要继续推进[18]。目前,我国为了实现重大科技创新,积极探索建立新型“举国体制”,与传统“举国体制”相比,新型“举国体制”更加注重发挥市场的资源优化配置作用,也更加注重激发科技主体的创新活力。[19]

  其次,德国围绕产业政策的讨论也表明,根本的问题并不在于是否需要国家的产业政策,而是这样的产业政策应如何设计以及其限度何在。国家必要的干预不应破坏各个市场参与者的自主决策,而是应该通过创新促进等措施改善市场经济的宏观条件。换言之,我国在制定产业政策时,也需要拿捏,如何让产业政策同竞争政策融为一体,使两者协调发挥作用。在此,德国“五贤人”中四位在《世界报》的署名文章列出的良好产业政策的三个要素也是值得我们借鉴和思考的:一是它应该通过以市场为导向的经济政策为创新以及企业行为创造适当的框架条件,其中包括提供良好的有形基础设施、保障良好运作的竞争体制和精简的规制体系;二是它应创造条件,促成新知识的密集而又成功的发现过程,尤其是要增强教育、研究与知识转移之间的“三重奏”;三是国家的扶持应有意识地放在强大的外部效应——因为发现过程的费用直接落在实施的行为体身上,而其成果却是为大家共享的——阻碍所希望的企业投入的地方,例如国家对应用型基础研究或竞争前企业研究的促进。[20]

  第三,《国家工业战略2030》提出要将德国工业占比提高到25%,且不论这个目标究竟有多大合理性,但是,从中可以看出,在如今以“工业4.0”为代表的数字化时代,德国仍然在维护乃至增强工业优势。事实上,德国从未放弃过其工业的中心地位,未像其他发达国家走过“去工业化”的歧路,[21]哪怕是20世纪90年代末、21世纪初的新经济和互联网泡沫(Dotcom)时期,德国工业占国内生产总值的比重仍在20%以上。德国工业、尤其是制造业的强势确保了德国经济的全球竞争力,因此,我国应借鉴德国经验,大力发展实体经济,加快建设制造强国,进一步推动现代化经济体系建设。[22]但是,必须看到,《国家工业战略2030》仅聚焦工业,却未提及同样非常具有德国特色的、与第二产业紧密联系的第三产业,即贴近工业的服务业。此外,战略文件将重点放在龙头企业的扶植上,而忽视了对德国国民经济、包括德国工业具有重要作用的中小企业——在德国,中小企业占企业总数的99.3%、从业人数占60.2%、营业额占比为33.5%(2011年数据),[23]这种偏颇是我国有关部门在出台相关产业政策时应加以避免的。

  最后,《国家工业战略2030》强调要增强或保护的产业既包括具有传统优势的关键工业领域,还有代表着基础创新的未来技术领域。这表明,德国不仅把眼光着眼于未来,而且也很现实地强调要保住现有的工业优势。另外,德国特别突出不能从“规则制定者”沦落为“规则接受者”,这也启示我们,要更多地获取和提升在全球工业领域的规则制定权。德国联邦经济部的战略文件还特别强调价值链的意识,纵然对电池生产于德国的汽车工业价值链是否具有战略意涵,在德国国内有争论,但是,“中兴事件”暴露出我国在芯片自主生产上的短板,这促使我们要从价值链视角谋划产业的发展。

 

注释从略

 

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